《聊城市城市地下管线规划管理办法》立法后评估报告

聊城市自然资源和规划局

2023年7月

　　为全面了解《聊城市城市地下管线规划管理办法》（以下简称《办法》）的文本质量和实施效果，根据《规章制定程序条例》的规定和聊城市司法局立法后评估工作的通知，市自然资源和规划局组织开展了《办法》立法后评估工作，现将自评情况报告如下：

　　一、评估工作的基本情况

　　（一）成立评估小组

　　按照聊城市司法局《关于开展政府规章立法后评估工作的通知》要求，市自然资源和规划局启动《办法》立法后评估工作小组，主要领导任组长，分管领导任副组长，各相关科室负责人、各分局局长为成员的立法后评估工作领导小组，从组织上保障立法后评估工作的顺利开展。

　　（二）制定评估方案

　　2023年6月13日，制定《关于<聊城市城市地下管线规划管理办法>立法后评估工作实施方案》，明确这次评估工作的评估原则、评估内容和评估工作的总体要求和安排，保证《办法》立法后评估工作的顺利进行。

　　（三）开展调查研究

　　1、调查评估对象。通过调查聊城市自然资源和规划局干部职工、政府各相关部门、企事业单位、相关领域人大代表、政协委员和社会公众，了解对《办法》主要内容实施效果及看法。

　　2、召开专家论证会。为确实提高《办法》立法后评估的科学性，2023年7月组织召开了《办法》立法后评估专家论证会，听取有关专家及住建、城市管理、行政审批等相关部门的意见建议，并按照意见建议修改形成评估报告。

　　（三）起草论证报告

　　为确保《办法》立法后评估合理客观、科学、公正，按照评估内容和工作要求，对照相关法律、法规、规章及规范性文件的规定，结合各方面反馈的意见和建议，联系工作实际，得出初步评估结论，形成自评报告初稿。

　　二、评估内容分析

　　《聊城市城市地下管线规划管理办法》经2018年12月29日市人民政府第41次常务会议审议通过，自2019年2月1日起施行。《办法》结合聊城地方实际，从管线规划编制和审批、规划许可与变更、规划核实和归档等方面对地下管线规划管理作出了具体规定。《办法》实施以来，对规范我市地下管线规划建设与管理起到了积极的促进作用。总体而言，《办法》实施以来制度设计的出发点体现了立法的目的，政府各主管部门和行政相对人的权利和义务均有明确，在立法层面具有重要的意义。

　　（一）合法性分析

　　1、立法依据。《办法》制定的主要依据是《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国档案法》、《山东省城乡规划条例》、《建设工程质量管理条例》、《城市地下管线工程档案管理办法》等法律法规。

　　2、立法主体、立法程序、立法内容。根据《中华人民共和国立法法》的相关规定，设区的市人民政府有权制定规章，《办法》的立法主体享有《立法法》赋予的立法权限；《办法》的立法程序合法规范，《办法》的制定，严格完成立项、起草、审查、决定、公布、备案等所有规定程序；《办法》的内容符合制定时上位法的规定，《办法》内容在结合聊城市管线规划工作实践的基础上，严格遵循上位法的规定，立法内容不越权、不违法。在无证建设和未按规划建设的法律责任方面，均是按照上位法的要求设置和规定；在具体管理制度和措施方面，也未与上位法冲突。《办法》经征求意见后报市政府常务会议审议通过并对外公布，规章的立法程序符合《规章制定程序条例》的相关法律法规的规定，不存在抵触。

　　（二）合理性分析

　　依据《立法法》、《规章制定程序条例》等法律、行政法规的规定，参考学习其他地市的立法经验等，结合论证会中各相关部门的意见，评估工作小组认为，《办法》的立法目的和基本原则科学合理，符合城市建设的发展趋势；《办法》在制定时结合我市管线规划管理工作实际，明确了行政主管部门、管线建设单位、产权单位、管理单位以及其他相关部门的权责，管线规划编制、审批、许可、验线、核实、归档等具体制度必要且合理，基本体现了公平、公正原则；行政责任和民事责任的设置与行政相对人行为性质、情节相协调。但机构改革后，部分职能部门职责发生调整，《办法》中内容存在与实际不一致的情况，比如《办法》第十一条“建设单位应当持建设项目选址意见书申报表、标明拟选位置的项目区位图和地形图等材料，向城乡规划主管部门申请核发建设项目选址意见书”；第十二条，“新建、改建、扩建地下管线建设工程，建设单位持土地使用相关证明、修建性详细规划、市政工程设计方案等材料向城乡规划主管部门提出建设工程规划许可申请等。”核发建设工程规划许可证审批权限已于2019年11划转至市行政审批服务局。”

　　（三）协调性分析

　　通过对比分析，《办法》的相关规定与上位法不相冲突，与国家及省、市相关规范性文件《关于进一步加强城市地下管线建设管理有关工作的通知》、《山东省城市地下综合管廊管理规定》、《聊城市建设工程规划验线和竣工规划核实管理办法》等不存在不一致的问题。结合专家论证会的意见及建议情况，评估工作小组认为，地下管线是一项系统工程，包括规划、建设、确权登记、运营管理等多个环节，《办法》仅包含规划、信息档案管理相关内容，比如建设、运营管理等内容缺失，在一定程度上导致地下管线管理存在薄弱环节。虽然《办法》与上位法和相关规范性文件之间无冲突，但内容偏窄，有待完善。

　　（四）可操作性分析

　　通过专家论证会中专家和相关部门的反馈，评估工作组认为《办法》对法律规范的规定明确，基本制度切合实际易于操作。如管线建设的禁止情形明确无误。《办法》第八条的规定：“统筹地下各类设施、管线布局，原则上不允许在中心城区规划新建生产经营性危险化学品输送管线，其他地区新建的危险化学品输送管线，不得在穿越其他管线地下设施时形成密闭空间，且距离应满足标准规范要求”。这项禁止性规定的内容不存在歧义，便于主管部门正确操作。

　　《办法》在实际运用中由于管线工程涉及领域广、管线工程情况多样等原因，导致《办法》所设定的部分制度在实践中不容易落实和操作。如管线施工过程中的验线、覆土前竣工测量制度在实践操作中未能有效落实。《办法》第十五条规定：“地下管线开挖前，建设单位应当向城乡规划主管部门提出验线申请，城乡规划部门委托具有相应条件的测绘单位进行验线，依法向规划行政主管部门申请验线。符合规划许可要求的，核发建设工程验线确认书，建设单位方可开工”；第十六条规定：“地下管线工程覆土前应当委托具备相应条件的测绘单位对该工程进行竣工规划勘验，并出具竣工规划勘验测绘报告；城乡规划主管部门对经审核符合规划许可内容的，核发建设工程竣工规划核实合格证。”该规定在实际工作中的可操作性不强。主要原因：一方面，管线施工具有特殊性，大多数管线施工都在公共道路上进行，不及时覆土将带来公共交通问题；另一方面，有些管线有安全上的考量，不及时进行覆土处理可能引起安全事故，因此很多时候管线单位在未经《办法》规定的测绘单位测量的情形下就已经覆土。

　　（五）规范性分析

　　通过分析《办法》条文的用语，比对《办法》条文之间的关系，可以看到《办法》在框架体系、章节设置、条文表述等方面均符合立法要求，立法技术规范、逻辑结构严密、表述内容准确，在上位法的框架下对地下管线的规划编制、规划管理、违法责任等方面作出了具体规定。总体而言，《办法》是一部用语规范、结构严谨、逻辑严密的政府规章。

　　（六）绩效性评估

　　通过调研，被调查对象对《办法》实施的总体情况作出肯定的评价，认为《办法》制定符合地下管线规划管理实际，《办法》在实施过程中得到了的普遍认可，建设单位申办规划手续的意识有了明显提高，《办法》的实施对促进管线规划管理，规范我市地下管线建设，保障城市安全运行方面具有明显的成效。但在实际中，仍不同程度地存在地下管线未批先建、野蛮施工挖断管线、重复开挖敷设管线、未按规定报送管线竣工验收资料等情况。因此，《办法》对管线规划验线与核实手续履行、管线竣工资料报送、违法行为查处等方面的规划管理仍需进一步加强。

　　三、评估结论和建议

　　通过对《办法》在制定当时以及实施过程中的立法质量和实施效果的评估，评估工作小组认为，《办法》的立法主体享有相应的立法权限，立法事项符合上位法的要求，制定过程也符合相应的立法程序，内容不与上位法冲突；立法目的和基本原则科学合理，符合城市建设的发展趋势，具体管理制度必要且合理，责任设置与行政相对人行为性质、情节相协调；结构完整、基本条款齐全，在条文表述上基本准确明晰；协调性程度较高；基本制度能够被有效操作落实；实施后取得了较显著的社会效益和经济效益。但随着经济社会的快速发展，国家、省、市关于进一步优化营商环境的各项制度的出台，部分规定已不能很好的适应新时期下的规划管理工作的实际，行政管理体制和部门职能等发生了重大变化，该《办法》已不能很好的适应新时期城市地下管线管理工作。针对以上情况及专家论证意见提出以下建议：

　　一是城市地下管线管理是一项系统性工程。包括规划、建设、运行、信息档案管理等多方面内容，规划只是其中一部分内容。该《办法》主要针对地下管线规划管理提出了相关工作要求，相较于城市地下管线管理整体而言，存在管理面窄、内容不全等问题，因此，需要统筹考虑城市地下管线全生命周期的管理工作，制定与实际相适应的管理办法。

　　二是其他地市城市地下管线管理办法制定情况。通过梳理发现，潍坊市、济南市、东营市等省内地市及苏州市、无锡市、蚌埠市等省外城市均出台了城市地下管线管理办法，均包括规划、建设、运行、信息管理等多方面内容，更加贴合管理实际。

　　三是地下管线管理的主管部门不是市自然资源和规划局。根据《聊城市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》（聊办字[2019]45号），我局不是城市地下空间管理的职能部门。

　　四是根据《聊城市行政审批服务局与聊城市自然资源和规划局事项划转交接工作备忘录》，建设工程规划许可证审批事项已于2019年11月15日划转至聊城市行政审批服务，与《办法》中城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证冲突。

　　综上，按照《山东省政府规章制定程序规定》第三十三条第三、四款的规定，建议该《办法》废止。