《聊城市城市景观风貌管理办法》立法后评估报告

聊城市自然资源和规划局

2023年7月

　　《聊城市城市景观风貌管理办法》（以下简称《办法》）经2019年6月14日市人民政府第47次常务会议审议通过，由聊城市人民政府令第37号公布，自2020年5月1日起施行。

　　《办法》的出台，填补了我市城市景观风貌管理工作存在的部分法律空白，为加强城市景观风貌管理、营造美丽宜居环境、改善空间品质提供了法律依据。

　　为推进科学民主依法立法，了解《办法》贯彻实施情况，市自然资源和规划局启动了《办法》立法后评估工作，全面调查了解《办法》贯彻实施情况，提出完善相关制度的意见和建议。现将评估情况报告如下。

　　一、评估工作的基本情况

　　（一）成立评估小组

　　按照聊城市司法局《关于开展政府规章立法后评估工作的通知》要求，市自然资源和规划局成立《办法》立法后评估工作小组，主要领导任组长，分管领导任副组长，各相关科室负责人、各分局局长为成员，从组织上保障了立法后评估工作的顺利开展。

　　（二）制定评估方案

　　2023年6月10日，市自然资源和规划局制定了《关于<聊城市城市景观风貌管理办法>立法后评估工作实施方案》，明确了这次评估工作的评估原则、评估内容和评估工作的总体要求和安排，保证《办法》立法后评估工作的顺利进行。

　　（三）起草自评报告

　　2023年6月11日至30日，市自然资源和规划局组织开展部门自评，从《办法》的执行情况、行政管理相对人以及其他方面的反响、施行中存在的问题及其原因等方面深入分析，编制了本自评报告。

　　二、评估内容分析

　　（一）规章的执行情况

　　《办法》的立法目的主要有四个方面：一是更好地规范景观风貌规划设计；二是加强历史风貌保护；三是促进自然生态景观风貌保护；四是做好人文景观风貌塑造。具体执行情况如下：

　　1.景观风貌规划设计方面

　　（1）对于全市城市设计编制和实施起到了强力的推动作用

　　城市设计是完善城市空间形态、塑造城市特色风貌、营造宜人活动空间的重要手段。2020年以来，我市认真贯彻落实“以人为本、绿色发展、彰显特色、科学可行”的总要求，着力组织做好总体城市设计、重点地区城市设计及控制性详细规划城市设计专篇编制工作，不断增强城市与建筑的空间协调性、风貌整体性、文脉延续性，努力营造绿色生态、舒适宜居、特色鲜明的高品质城市人居环境。

　　目前聊城市主城区（即东昌府区、经开区、高新区、度假区）、东阿县总体城市设计正在编制中，临清市总体城市设计已进入招标阶段；阳谷县正组织编制中心城区总体城市设计专题研究；高唐县在编制国土空间总体规划时组织编制全县城市风貌研究；冠县对中心城区西北部工业园区、代屯片区单独编制城市设计；茌平区开展高铁新区概念规划与核心区城市设计，并在金牛湖片区控规中编制城市设计专篇；莘县在编制高铁新城片区控规时编制城市设计专篇。

　　通过编制城市设计，可以确定城市风貌特色定位，明确整体景观风貌格局，对重点区域的景观风貌进行单独管控，同时识别出一般地区中影响公共空间品质的开敞空间、公共界面、公共环境艺术品、绿化、户外广告及景观照明设施等管控要素，加强对城市景观风貌的规划引导。

　　通过将城市设计的内容纳入法定规划，作为规划审批、规划许可和规划核实的重要依据，提升城镇空间品质。比如将总体城市设计的主要景观风貌管控要求纳入城市总体规划；对重点地区城市设计中提出的整体特色、城市天际线、建筑风貌、街道界面、景观照明等控制与引导要求纳入到控制性详细规划中，并落实到控制性详细规划的相关指标中。

　　（2）对于全市城市绿线、蓝线、紫线保护工作起到了积极的作用

　　《办法》规定将绿地、道路防护林、河流防护林、景观生态林等区域划定为城市绿线，将河流、湖泊、水库、湿地等区域划定为城市蓝线，将历史文化街区、历史建筑等区域划定为城市紫线，厘清了相关概念、逻辑关系，为控规中规定这些区域的保护要求和控制指标奠定了基础。

　　《办法》对绿线、蓝线、紫线保护范围内具体行为进行了规范，明确了水体保护范围内的禁止活动事项，规范了公共绿地的使用原则，对历史城区内建筑的改扩建活动提出了具体要求，为相关行政管理部门履行职能提供了法定支撑。

　　2.历史风貌保护方面

　　（1）促进了全市省级历史文化街区保护规划编制

　　目前全市7片省级历史文化街区保护规划已全部完成编制，为我市保护历史文化资源、延续传统风貌、传承历史记忆、突出名城价值和特色提供规划支撑。

　　其中，聊城市资规局组织编制了《聊城市东昌府区米市街历史文化街区保护规划》《聊城市东昌府区大小礼拜寺街历史文化街区保护规划》《聊城市米市街历史文化街区保护整治详细规划与设计》《聊城市大小礼拜寺街历史文化街区保护整治详细规划与设计》；聊城市住建局组织编制了《聊城市道署东街历史文化街区保护规划》《聊城市状元街历史文化街区保护规划》《聊城市城隍庙街历史文化街区保护规划》；临清市组织编制了《临清市桃园历史文化街区保护规划》《临清市中洲运河历史文化街区保护规划》。

　　（2）对历史文化街区保护范围内建设活动进一步规范

　　为更好地指导历史文化街区内居民的保护修缮与整治改造，积极改善人居环境，延续好历史风貌，根据名城保护要求和工作需要，聊城市住建局委托中国城市规划设计研究院和北京北建大建设设计研究院有限公司编制了《聊城市米市街、大小礼拜寺街历史文化街区民居修缮与整治技术导则》。该导则旨在为两片街区内居住生活的居民能给实现自我更新改造民居提供技术指引，让两片街区在保护历史文化资源、延续传统风貌、传承历史记忆的前提下，实现“微改造”“微更新”，逐步变得更美丽、更宜居、更有历史氛围、更有人文气息，更具发展活力。

　　（3）落实大运河遗产聊城段保护工作

　　聊城市资规局组织编制了《大运河山东聊城段核心监控区国土空间管控细则（试行）》，坚持将文化遗产保护作为大运河文化保护传承利用的首要任务，对核心监控区的土地用途、空间形态和景观风貌进行严格控制，严守永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。同时，大力挖掘优秀文化内涵和自然要素特色，预留文化遗产展示空间和生态空间，保护和发展传统风貌，坚持在保护基础上做好文化传承和生态永续发展。现细则初稿已编制完成。

　　3.自然生态景观风貌保护方面

　　（1）在国土空间总体规划中落实自然生态景观风貌保护工作

　　目前，《聊城市国土空间总体规划（2021-2035年）》已于2023年6月30日由市政府行文呈报省政府申请批复，市级程序已全部履行完毕。总体规划从全域角度对各县（市、区）提出规划指引，围绕“城·市·河·湖”新格局，对城市空间和乡村地区的风貌定位、空间结构、风貌体系、色彩管控、空间秩序等设计要点进行了规划和引导。

　　《聊城市国土空间总体规划（2021-2035年）》提出，尊重保护空间肌理，结合空间功能特征优化形态结构，强化发扬空间形态风貌特色。注重城乡风貌特色的差异性，体现中心城区的繁华繁荣、乡镇的舒适宁静和乡村的自然质朴。城区、乡村地区的建设，应充分尊重肌理形态的地域性特征，融入自然生态要素和历史人文要素。结合总体城市设计，引导建成区形成有秩序、有层次、可识别的空间格局。

　　对于城市总体风貌，要突出聊城“运河明珠，文旅名城”的城市总体风貌特色定位，建设绿色生态风景之城、古同辉人文之城、活力宜居创新之城。通过连水系、营生境，锚固生态品质；续文脉、塑风貌，彰显名城特质；立秩序、引活力，提升城市气质三大策略，塑造结构清晰、布局舒展、尺度宜人、特色鲜明的景观风貌。对于乡村风貌，要分类有序的推进乡村风貌建设，形成“村嵌水林间、乡融田园里”的聊城特色乡村风貌。

　　（2）在城市设计中落实自然生态景观风貌保护工作

　　城市设计是国土空间规划体系的重要组成，是国土空间高质量发展的重要支撑,贯穿于国土空间规划建设管理的全过程。城市设计依托规划传导和政策推动，实现国土空间整体布局的结构优化，生态系统的健康持续，历史文脉的传承发展，功能组织的活力有序，风貌特色的引导控制，公共空间的系统建设，达成美好人居环境和宜人空间场所的积极塑造。

　　自然资源部印发的《国土空间规划城市设计指南》中规定，城市设计应提出空间秩序的框架，明确重要视线廊道及其导控要求，对城市高度、街区尺度、城市天际线、城市色彩等内容进行有序组织，并提出结构性导控要求；应结合自然山水、历史人文、公共设施等资源，优化片区公共空间系统，明确广场、公园绿地、滨水空间等重要开敞空间的位置、范围和设计要求；合理确定地块建筑高度、密度和开发强度，对重要地块进行细化控制引导。组织建筑群落关系，强化空间艺术性，形成建筑群体的整体特征，谨慎处理高层高密度住宅与新建超高层建筑的外部空间形态组织。对重要街道的沿街立面、建筑退线、底层功能与形态、立面与檐口等提出较为详细的导控要求。

　　2022年8月，市自然资源和规划局启动《聊城市主城区总体城市设计》编制工作，目前已经市国土空间规划审查委员会研究审议，正在进行进一步细化完善。《聊城市主城区总体城市设计》从全域河湖、文脉、城市有机融合的共同体视角出发，提出“两河明珠、风华水城”风貌目标，强化“水脉文韵、古今共融”的城市风貌特色，彰显留住生态、弘扬文化、突出特色风貌的城市价值观，提升城市吸引力进而推动城市空间高质量发展。在城市景观风貌与引导方面，对城市色彩体系提出以水色清雅为理念，形成雅青、雅黄、雅红、雅白、雅灰五大色彩基调，衍生确定城市色彩结构意向，按照墙面色、点缀色、屋顶色对城市色彩进行引导；对于城市滨水空间，根据水体规模及空间发展框架，划分三级滨水引导区，统筹建筑界面到水体的蓝绿空间，进行一体化营造指引，构建全民共享、蓝绿交织的活力滨水开放空间。

　　4.人文景观风貌塑造方面

　　（1）指导城市景观照明专项规划编制

　　为加强聊城市城市照明管理，改善城市照明环境，促进能源节约，提升城市品质，指导聊城市城市照明建设和管理，聊城市城市管理局于2021年9月启动《聊城市城区照明专项规划（2022-2035）》。

　　该规划融合聊城的历史文化、景观特征、经济和资源状况、工程技术水平、居民生活习惯与心理需求，明确规划定位与发展目标，结合聊城市城区地块的用地性质、夜间人群活跃程度及各区功能分为一、二、三级亮度区及暗夜保护区，并对各区夜景的亮度、光色、动态进行分级管控，为建设优良的城市光环境提供指引，助力聊城市主城区夜景建设工作，进一步提升夜景品质，打造宜居、韧性、智慧新聊城。

　　（2）指导重点地段景观风貌改造提升

　　我市扎实推进城市更新，全面启动东昌路绿色低碳改造。项目范围为沿东昌路南北两侧、西至火车站、东至东外环，全长11.6公里，面积约5.9平方公里，涉及东昌路沿街七十多栋既有建筑。项目改造内容有四个方面：一是既有建筑绿色低碳改造，对东昌路沿线149处公共建筑进行绿色低碳改造；二是道路交通设施绿色低碳改造；三是利用东昌路沿线学校操场地下空间及广场附近地块建设公共停车场；四是建设绿色低碳儿童科普基地。

　　通过绿色低碳改造项目的实施，对东昌路沿线的建筑风貌、外观设计进行统筹考虑、统一规划，对沿线建筑和架空管线、过街天桥等市政公用设施进行整治、亮化提升，提升东昌路整体形象，使提升后的建筑达到品质提升、使用舒适、能源节约、生活便利的目标。

　　（二）社会各方面的反响

　　1.城市设计工作获多方肯定

　　由市自然资源和规划局组织编制的《聊城市主城区总体城市设计》和《聊城高铁新区片区城市设计》入选山东省住建厅评选的2022年度山东省城市设计典型案例，全省共15个典型案例，聊城入选2个；《聊城高铁新区片区国土空间规划设计》斩获国际大奖——2022绿色城市规划设计奖。

　　2.广大市民对城市风貌与设计工作建言献策

　　2022年7月-9月，市自然资源和规划局充分利用网络平台及微信、公众号与线上社群等多种方式，开展问卷调查工作。本次问卷调查由城市印象、城市形象、绿地公园、地标性建筑、城区建筑高度、历史文化街区、老旧小区改造等领域的28个问题组成，在发放时间内收集问卷13552份，其中有效问卷10484份。广大市民踊跃参与、建言献策，对聊城市主城区城市规划和景观风貌保护工作提出了诸多意见建议。例如，在城市街道建设目前最需要关注的问题中，路侧停车、街道两侧商业和活力生活氛围、机动车通行能力位列前三；在运河、徒骇河两岸须改善的问题中，文化景观和设施、水质、水系和两岸建筑的互动性最受人关注；目前面临的最主要问题中，历史文化保护与活化传承、城市绿化生态、城市特色形象、可供游憩的公共空间反响最为强烈；这些意见建议为开展《聊城市主城区总体城市设计》提供了数据支撑和方向指引。

　　（三）施行中需进一步关注的问题

　　1.在规划条件中落实城市景观风貌控制和引导要求的力度不够。通过查阅近期出具的规划条件，在“建筑色彩、风格、形态”一栏大多数为空白状态，少数填写 “应体现城市特色”等笼统性说法，未发挥对城市景观风貌的控制和引导作用。

　　2.对大运河遗产聊城段保护规划划定的保护范围和建设控制地带内进行工程建设项目，遗产影响评价制度未执行到位。

　　三、评估结论及建议

　　评估认为，《办法》的立法目的已经实现，主要规定的具体要求落实到位，对社会管理产生积极的规范促进作用，社会认可度高，实施后得到了有效执行和运用，促进了市、县（市、区）城市设计工作的开展，补齐了我市城市景观风貌管理制度短板，加强了对我市传统格局、历史风貌和空间尺度的规划管控，突出了名城价值和特色，为提升城市景观风貌管理水平提供了制度保障，在加强全市城市景观风貌、营造美丽宜居环境等方面取得了突出的成效。

　　经初步评估，我局认为该《办法》可继续适用。